Risarcimento dovuto se scadono i termini dell’esproprio per pubblica utilità

Cassazione, Sez. I, 28 luglio 2010, n. 17677

Svolgimento del processo

La Corte di appello di Palermo,con sentenza del 9 giugno 2004, ha determinato in euro 23.670, l’indennità dovuta dal comune di Alcamo a Pietro OMISSIS per l’espropriazione, con provvedimento del 30 agosto 2000, di un fabbricato di sua proprietà (in catasto al fg. 124/e, part. 768) onde realizzare la strada di prolungamento del locale viale Europa; ha respinto invece l’opposizione contro la stima dell’indennità determinata per i terreni circostanti (in catasto al fg. 55, part. 1464, 1462 e 1466) per la loro natura non edificatoria, essendo la relativa zona destinata dallo strumento urbanistico del comune ad opere di viabilità; ed ha dichiarato inammissibile la domanda di determinazione dell’indennità di occupazione disposta con decreto del 27 luglio 1992 per invalidità della dichiarazione di p.u. contenuta nel progetto approvato con delibera di Giunta 17 luglio 1991 posto che il termine ivi indicato per il compimento dei lavori era assolutamente indeterminato.

Per la cassazione della sentenza il OMISSIS ha proposto ricorso per 4 motivi.

L’amministrazione comunale non ha spiegato difese.

Motivi della decisione

Con il primo motivo, il OMISSIS, deducendo violazione degli art. 5 bis legge 359/1992 e 13 legge 1150 del 1942 censura la sentenza impugnata per aver attribuito al fondo espropriato natura non edificabile in quanto destinato dal P.R.G. a previsione viaria senza considerare che i terreni circostanti ricadevano in zona edificabile B1, che la strada realizzata era ubicata all’interno del centro abitato, delimitata da altre strade, aveva una modestissima estensione ed era posta a servizio della zona suddetta onde consentire la realizzazione di alcuni palazzi multipiano: perciò rientrando nell’ambito della rete stradale prevista da quest’ultima norma.

Il motivo è infondato.

Contrariamente a quanto esposto dal OMISSIS, la natura dei terreni destinati ad opere di viabilità non è individuata da quest’ultima norma e dalla giurisprudenza di legittimità in base alla loro ubicazione all’interno o all’esterno dei centri abitati, ovvero alla estensione della strada realizzanda e neppure alla circostanza (all’evidenza fondata sulla c.d. edificabilità di fatto) che sia o meno circondata da edifici ovvero da zone edificatorie al cui servizio la stessa viene a porsi: altrimenti ripristinandosi il criterio di suddivisione dichiarato illegittimo dalla nota decisione 5/1980 della Corte Costituzionale.

Muovendo, invece, dal combinato disposto degli art. 7 e 13 di detta legge 1150 del 1942 e dalla premessa che il piano regolatore generale contiene di regola il programma generale di sviluppo urbanistico, questa Corte ha ripetutamente affermato che la destinazione di parti del territorio a determinati usi, pur preludendo ad una possibile acquisizione pubblica dei suoli necessari, resta estranea alla vicenda espropriativa; di modo che, pur non potendosi escludere, in particolari casi, che la destinazione di singole aree, in genere rimessa alle previsioni dello strumento di attuazione, sia direttamente indicata dal piano regolatore generale, l’indicazione da parte di questo, delle opere di viabilità nel piano regolatore generale (art. 7, comma 2, n. 1 cit.), pur comportando un vincolo di inedificabilità delle parti del territorio interessate, con le relative conseguenze nella scelta del criterio di determinazione dell’indennità di esproprio nel sistema dell’art. 5 bis l. 8 agosto 1992 n. 359, basato sulla edificabilità o meno dei suoli, resta normalmente estranea alla vicenda espropriativa: nel senso che i vincoli stabiliti in detto piano influiscono sulla qualificazione dei suoli espropriati, alla stregua delle possibilità legali, per via del contenuto conformativo della proprietà che ad essi deriva dalla funzione di scelte programmatorie di massima (Cass. 20131/2009; 13199/2006; 3386/2004; 15519/2001; 8685/2001). A meno che tale destinazione non sia assimilabile all’indicazione delle reti stradali all’interno e a servizio delle singole zone (art. 13 legge n. 1150 del 1942), di regola rimesse allo strumento di attuazione, e come tali riconducibili a vincoli imposti a titolo particolare, a carattere espropriativo: trattandosi (soltanto in tali casi) di limitazioni particolari, incidenti su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione lenticolare di un’opera pubblica (Cass. 5510/2010).

Nel caso, la Corte di appello ha accertato ed il OMISSIS confermato, che il terreno espropriato ricadeva in zona (non già B1, bensì) destinata dal Piano comprensoriale appr. con d.a. del 16 aprile 1975 alle opere di viabilità di quel comune: perciò programmate in via generale e preventiva per intere categorie di beni determinabili solo per caratteristiche di ubicazione peraltro in un momento anteriore a quello (solo eventuale) del trasferimento coattivo all’amministrazione ricorrente. Per cui del tutto correttamente la Corte di appello è pervenuta al risultato che si tratta di un vincolo conformativo della proprietà OMISSIS che le attribuiva destinazione non edificatoria; come del resto dimostra anche la circostanza che anni dopo la previsione urbanistica era stata necessaria l’adozione della delibera comunale 2124/1989 per localizzare la strada e successivamente realizzarla non certamente per le sopravvenute esigenze dell’adiacente zona B1 (Cass. 1698/2000; 5554/1997; 2917/1995), bensì per attuare l’originaria programmazione di piano attribuita dalla legge al comune al fine di presidiare alla regolamentazione dell’uso del proprio territorio, ripartendolo in zone aventi ciascuna una peculiare destinazione e disciplina; ed individuando nell’ambito di esse anche quella destinata a recepire “le principali vie di comunicazione stradale”.

Il Collegio deve, poi, ribadire la propria consolidata giurisprudenza che per la quale la dichiarazione di pubblica utilità priva dell’indicazione dei termini relativi al compimento delle espropriazioni e dei lavori previsti dall’art. 13 della legge 2359/1865, in quanto giuridicamente inesistente e radicalmente nulla – senza possibilità di convalida, sanatoria od integrazione ad opera di provvedimenti successivi – è inidonea a far sorgere il potere espropriativo e ad affievolire il diritto soggettivo di proprietà sui beni espropriandi, determinandosi una situazione di carenza di potere che incide (negativamente) sia sul decreto di occupazione temporanea (e su quello di esproprio), sia sull’irreversibile trasformazione dell’immobile successivamente verificatasi; i quali, siccome non collegati ad un fine di pubblico interesse legalmente dichiarato, divengono pur essi inidonei a sottrarre alla parte privata la disponibilità del bene.

Pertanto non merita accoglimento il terzo motivo, con cui il ricorrente invoca la contraria opinione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, che in tal caso il provvedimento contenente la dichiarazione di p.u. sarebbe semplicemente annullabile; e doveva quindi essere necessariamente impugnato dal ricorrente davanti al giudice amministrativo.

Con il secondo motivo il OMISSIS, deducendo violazione dell’art. 13 legge 865 del 1971 si duole che la Corte territoriale non abbia determinato l’indennità dovutagli per l’occupazione disposta con provvedimento 27 luglio 1992 (e successivamente conclusa con la sua restituzione) per indeterminatezza del termine di compimento dei lavori; che invece era certo essendo stato fissato in 3 anni dall’approvazione del progetto del 1989; e che doveva essere accresciuto di 4 mesi a partire da quest’ultimo decreto. Senza considerare che detti provvedimenti erano stati portati a conoscenza di esso proprietario ed assolvevano pienamente alla funzione garantistica prevista dalla norma, oltre ad essere stati rinnovati dalla successiva dichiarazione di Giunta del 18 ottobre 1995.

La censura è fondata.

La sentenza impugnata ha infatti ritenuto la invalidità ed inefficacia della dichiarazione di p.u. contenuta nella deliberazione di Giunta 17 luglio 1991 che aveva approvato il progetto esecutivo relativo ai lavori di prolungamento della via Europa “per non essere stato prefissato un termine certo di fine lavori”: in quanto quello di 4 mesi dalla data del verbale di consegna non era idoneo a fissare all’esercizio del potere espropriativo precisi limiti temporali.

Ma così ragionando non ha tenuto presenti le regole elaborate da questa Corte al riguardo secondo le quali: a) la legge n. 2359 del 1865, art. 13, onde evitare che si protragga indefinitamente l’incertezza sulla sorte dei beni espropriandi, e nel contempo, che si eseguano opere non più rispondenti, per il decorso del tempo all’interesse generale, ha attribuito ai proprietari una garanzia fondamentale, in omaggio al principio di legalità e tipicità del procedimento ablativo, disponendo nel comma 1 che nel provvedimento dichiarativo della pubblica utilità dell’opera devono essere fissati quattro termini (e cioè quelli di inizio e di compimento della espropriazione e dei lavori); e stabilendo, nel comma terzo, che “trascorsi i termini, la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace”; b) attesa la funzione garantistica svolta dalla norma in esame (soprattutto con l’entrata in vigore della Costituzione) di non lasciare il privato indefinitamente esposto alla vicenda ablatoria, i termini in considerazione devono essere chiari e certi fin dall’inizio della procedura, ed il periodo di compressione del diritto domenicale deve essere determinato o quanto meno determinabile con certezza fin dall’inizio; sicché non è ammesso che lo stesso venga devoluto o subordinato ad eventi futuri ed incerti, a maggior ragione se devoluti a provvedimenti e comportamenti discrezionali dell’amministrazione espropriante (Cass. 8210/2007; 20459/2005; 16907/2003); c) l’interpretazione della dichiarazione di p.u., quale atto amministrativo è soggetta alle stesse regole valevoli per l’ermeneutica contrattuale e, quindi, anche al principio di cui all’art. 1363 cod. civ. che è necessario procedere al coordinamento delle varie clausole contrattuali, anche quando l’interpretazione possa essere compiuta sulla base del senso letterale delle parole senza residui di incertezza, perché, quando si parla di senso letterale, si intende tutta la formulazione letterale della dichiarazione negoziale, in ogni sua parte e in ogni parola che la compone, e non già in una parte soltanto; nonché a quello di conservazione dell’atto posto dall’art. 1367 (641/2004; 9712/2002; 6020/1984; 5856/1981).

Ora, la stessa sentenza impugnata ha riferito che nella menzionata dichiarazione di p.u. fu anzitutto stabilito il termine di inizio dei lavori, perciò necessariamente comprendente quello antecedente, della loro consegna all’appaltatore (ed a maggior ragione quello dell’immissione in possesso dell’espropriante nel terreno OMISSIS); che venne stabilito in tre anni dalla data di approvazione del progetto (delibera di Giunta 17 luglio 1991), e perciò sarebbe scaduto al più tardi il 17 luglio 1994 (anche perché nella stessa data veniva a scadere il termine triennale di cui all’art. 1 della legge 1 del 1978 rendendo inefficace la dichiarazione di p.u.).

D’altra parte, il termine per il compimento di detti lavori fu fissato in 4 mesi decorrenti da quello della consegna, come si è detto interno al termine entro il quale i lavori avrebbero potuto iniziare; sicché la sola incertezza che poteva residuare in seguito a tale apposizione era quella di stabilire se quest’ultimo termine iniziava a decorrere prima del 17 luglio 1994 (ove la consegna fosse avvenuta in epoca antecedente all’inizio dei lavori), ovvero in coincidenza con quest’ultima data (ove fosse stata contestuale), perciò venendo comunque a scadere (al più tardi) il 17 novembre 1994: data dopo la quale la dichiarazione di p.u. (ove non prorogata) sarebbe divenuta comunque inefficace, perciò senza alcuna incertezza sulla durata della soggezione dei beni alla procedura espropriativa.

Ed allora, essendo detta dichiarazione valida ed operante, nessun vizio poteva essere attribuito al successivo decreto di occupazione d’urgenza 27 luglio 1992 e la Corte di appello avrebbe dovuto liquidare al OMISSIS anche l’indennizzo per la compressione del suo diritto dominicale in conseguenza di detto provvedimento ablatorio.

Assorbiti, pertanto, i restanti motivi del ricorso, il Collegio deve cassare la sentenza impugnata e rinviare alla stessa Corte di appello di Palermo che in diversa composizione provvederà alla suddetta determinazione, nonché alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, rigetta il primo ed il terzo motivo, accoglie il secondo ed, assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità alla Corte di appello di Palermo in diversa composizione.

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